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美國務卿萊斯亞洲行的政策意涵

 

◎賴怡忠。 (作者為台灣智庫國際事務部主任) .....2005-03-28【台灣日報】


萊斯結束了擔任美國國務卿後的首次亞洲行。在三月十四日至二十一日的七天旅程中,國務卿萊斯旋風式的走訪了印度、巴基斯坦、阿富汗、日本、南韓、與中國等六個國家,含跨了南亞與東北亞。當國人在顯微鏡下解讀萊斯訪問中國時對「反分裂法」遣詞用字的強度時,萊斯亞洲行更大的政策意涵往往被忽視。

整合印度在美亞太政策中

首先,過去少有國務卿的亞洲行會同時包括南亞與東北亞,因此萊斯亞洲行程的安排就十分值得玩味。根據其發言內容來看,這次行程的主要重點之一在於將印度整合入美國的亞太政策中,因此未來美印關係的發展十分值得觀察。至於包括巴基斯坦與阿富汗的行程,一方面因為如走訪印度但不去巴基斯坦,難免會引起不必要的猜忌,同時巴基斯坦是美國全球反恐戰的前線。另一方面,如行程包含巴基斯坦,全球反恐第一戰的阿富汗就不能略過。因此巴基斯坦與阿富汗被包括在這次的亞太行程中,應與訪問印度的前提有關。

安全、機會與自由為重點

其次,根據萊斯在行前的記者會,以及其在日本上智大學的公開演講內容,可發現萊斯所宣示美國亞太政策的重點有三大重點。在安全面向上,萊斯表示要建立一個有利於民主的亞太戰略平衡,尤其是面對中國的崛起,萊斯表示要透過美國與日本、南韓、以及與印度的同盟或夥伴關係,來建構一個利於引導中國未來發展方向的區域秩序,使中國朝向一個負責任的區域大國邁進。在經濟面向上,萊斯強調機會的開放與均等,對日本特別提出牛肉進口問題,對中國則將智慧財產權提上檯面。而在政治面向上,萊斯強調亞太未來的發展在政治的民主與自由,因此對於巴基斯坦與中國這兩個非民主國家,萊斯反覆表示民主與個人自由是亞太未來必須發展的道路。甚至刻意安排在中國禮拜,以突顯宗教自由問題。

在日本提牛肉,以及在中國提智財權和宗教自由等議題,其實多少有透過出口轉內銷,以向美國國內保守派輸誠喊話的味道。而萊斯言必稱民主自由,也有承襲布希總統向世界推銷自由的言論之宣示。唯獨在安全政策上,比較與萊斯過去的想法一致,更與萊斯幫布希競選時,在二千年元月於「外交事務Foreign Affairs」期刊發表文章的基調相符。

「美日同盟」邁向全球合作

從這個方向來看,萊斯明顯還是對中國有疑慮,但也承認中國崛起的事實,因此無意圍堵中國,反而是意圖透過美國在亞洲的盟邦關係,建構一個有利的戰略平衡架構,以引導(或限制)中國的未來發展路徑。

以萊斯在日本上智大學的公開演講,及其與町村外相的共同記者會,可看出一個月前「美日二加二聲明」所標示「美日同盟」邁向全球化方向已經確立。「美日同盟」成為一個全球性戰略管理者的認知,已經在美日間穩固的建立。這也意味著現在觀察「美日同盟」的關鍵,已經不再是「周邊有事」的範圍為何、或日本要不要走向政治大國等爭論,而是「美日同盟」全球化的方向、能力增長的項目、以及同盟關係轉換的內容等問題。因此台灣對於與「美日同盟」關係的建立,不應該自我限縮在台海問題上,而是在「美日同盟」全球化脈絡下思考如何建立合作聯繫。

國內有人以萊斯訪中時並未針對「反分裂法」提出更強烈語言,認為美中之間已經達成管理台灣的新戰略默契,表示美國默認了「反分裂法」的邏輯。但是萊斯從出發到抵達中國時,針對「反分裂法」的態度一直相當一致,認為「反分裂法」不需要,無助於台海緊張的緩和,更可能意味著有「單方面改變現狀」之嫌,並提到美國一開始不希望看到其立法,而在其立法後則要求中國以具體行動降低兩岸緊張。

在其「一中政策」的說法中,提到三報一法,不要單方面改變現狀,但並未提到不支持台灣獨立的語言。從這個面向來看,說美國默認「反分裂法」的邏輯,或美中達成合作管理台灣的默契是十分牽強的。

萊斯訪中對中國帶來難題

其實在中國的立場而言,這次萊斯來訪時機非常不好。首先是北韓宣布擁核後,引起美國國內質問北京中國在北韓核武問題是不夠力,還是不努力的爭論,連帶引起美日公開要求中國須盡力的「準質疑」。接著是美日發表「二加二聲明」中,在「區域共同戰略目標」中列出四項有關中國的項目,跟著美國批評「反分裂法」力道加高,同時「反分裂法」還讓原本即將到手的歐盟對中武器禁運解禁被迫延期。因此萊斯此時訪中給人感覺像是兵臨城下,北京是「頭摸著燒」。以萊斯在其他五國與外長的公開會議時,都有雙方共同給媒體發問的機會,唯獨在中國沒有,萊斯是單獨面對媒體發言。這可見到底中方對於萊斯訪問是如何的戒慎恐懼。在這種狀況下,美國如果還要公開指責,豈不意味著要在中國土地上向中方公開叫陣嗎?這不是外交管理的處理方式,也無助於問題的解決。

美台海政策出現新重點

對台灣來說,萊斯這次的亞洲行拋出一個美國台海管理的新作法,值得注意。萊斯三次提到台灣與中國都不能單獨處理台海爭議,在中國的記者會中則進一步解釋,認為台灣與中國需要彼此來共同解決問題。這意味著過去國務卿鮑爾把重點放在台灣的現狀是什麼,以及誰來定義現狀,在萊斯手中開始向確立解決問題的前提與方式轉進。

進一步延伸,在國內討論多時有關李侃如(Ken Liberthal)所提維持一個「台灣不獨、中國不武」的中程協議架構,現在可能朝向美國如何協助台中雙方「共同建構」一個雙方都可以接受的現狀而努力。在這樣的架構下,台灣宣布獨立的空間幾乎沒有,但是中國也必須接受台灣存在的事實,學習與台灣的民主共存。雖然台灣自主獨立操作的外交空間因此受到中國的制約,但不再以台灣的地位換取中國不動武,而是台灣與中國的地位「都需要列入考慮」。這樣的台海政策其意涵十分重大。「和平穩定架構」的內容可能需要修正,相信這些將會是扁政府在三二六「民主和平護台灣」遊行後,要仔細評估的重要問題。